Начиная
с провозглашенного центральной властью процесса перестройки, демократизации
общества и в ходе дальнейших событий, повлекших за собой т.н. парад "суверенитетов",
распад СССР и смену политического режима в Российской Федерации, становление
и развитие системы местного самоуправления входит в новую фазу. Конец 80-х
годов характеризуется целенаправленными попытками внедрения элементов самоуправления
сначала в трудовые коллективы (хозрасчет, самофинансирование, выборность
руководителей), а затем в качестве эксперимента и в региональные субъекты
хозяйствования.
12 января 1990 г. Совет Министров СССР и Совет Министров РСФСР приняли
совместные постановления "О проведении в 1990 году экспериментальной отработки
механизма хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования"
в Кемеровской, Московской областях и в Москве. 10 февраля 1990 г. такое
же постановление было принято и по Татарской АССР. В марте того же года
на внеочередном третьем Съезде народных депутатов СССР отмечалось, что
генеральной линией в процессе обновления страны является "повышение роли
Советов народных депутатов как фундамента самоуправления народа, как органов,
осуществляющих его полновластие и суверенную волю." Местным Советам в перестроечных
процессах отводилась особая роль непосредственного решения вопросов, касающихся
качества жизни населения соответствующих регионов. Подчеркивалось, что
никто, кроме местных Советов, не в состоянии организовать наиболее полное
удовлетворение материальных и духовных потребностей людей с учетом особенностей
развития данной территории.
В апреле 1990 г. принимается Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления
и местного хозяйства в СССР", который, несмотря на еще "советское" понимание
его авторами самой сути самоуправления, был серьезным шагом вперед. Права,
полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления
были гарантированы законодательно. Это позволило начать на местах работу
по становлению системы самоуправления на более прочной основе. Местное
самоуправление в Законе СССР "Об общих началах местного самоуправления..."
понималось как "самоорганизация граждан для решения непосредственно или
через избираемые ими органы всех вопросов местного значения". В качестве
механизма реализации самоуправления в Законе выступают местные Советы,
органы территориального общественного самоуправления, а также непосредственные
формы демократии - местные референдумы, собрания, сходы граждан.
Одним из основных принципов местного самоуправления определялось сочетание
местных и государственных интересов в деятельности Советов. Закрепление
в Законе требования осуществлять местное самоуправление, исходя из интересов
населения и особенностей административно-территориальных единиц, вело к
разграничению функций между различными уровнями местных Советов. Законом
предусматривалось, что местные Советы различных уровней вправе по взаимному
соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия в области
социального и экономического
развития территории с учетом местных демографических,
экономических условий и национальных особенностей. Сельским населенным
пунктам, поселкам и городам в целях наиболее эффективного осуществления
своих интересов предоставлено было право объединяться в ассоциации.
За короткий период союзным законодателем было проведено достаточно последовательное
изменение всего союзного законодательства и нормативной правовой базы:
14 июля 1990 г. Совет Министров СССР принял постановление "Об изменении
и признании утратившими силу решений Правительства СССР в связи с принятием
Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства
в СССР", 5 марта 1991 г. Верховным Советом СССР принят Закон "Об изменении
и признании утратившими силу законодательных актов СССР в связи с принятием
Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства
в СССР". Принимаемое союзным парламентом новое законодательство о собственности,
земле, аренде, кооперации изменяло характер отношений местных органов власти
с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами. Максимально
использовать территориальные ресурсы, предоставить широкую региональную
самостоятельность, повысить ответственность местных Советов за положение
дел на соответствующей территории, заинтересовать их в развитии местного
хозяйства и использовании коммунальной (муниципальной) собственности -
на это ориентировали нормативно-правовые акты, принятые в 1989-1990 годах.
Процесс формирования законодательной базы местного самоуправления в 1990-1991
годах пошел и на уровне союзных республик, особенно интенсивно и противоречиво
он проходил в Российской Федерации. Обусловили это две тенденции тогдашнего
российского руководства: понимание закономерности и необходимости формирования
самоуправленческих начал в управлении на местах и борьба с союзным руководством
за право централизованного руководства своей территорией. Определенным
отражением этих тенденций стал принятый 10 октября 1990 г. Закон РСФСР
"О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях
перехода к рыночным отношениям", несколько расширивший круг полномочий
местных органов власти, но фактически восстановивший их вертикальную подчиненность
как по линии исполнительных органов (исполкомов), так и по линии самих
Советов.
Российскому законодателю понадобилось более года, чтобы 24 мая 1991 г.
Съездом народных депутатов РСФСР был принят Закон РСФСР "Об изменениях
и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления".
Вслед за этим принимается Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР",
менее демократичный, чем союзный закон, но более точно отражающий реальное
состояние дел в области самоуправления. К его достоинствам можно отнести
большую практическую применимость и возможность использования напрямую,
без дополнительных нормативных актов, что позволило более четко структурировать
систему органов местного самоуправления. Это уже была другая, противоположная
союзной, модель организации местного самоуправления, но и она могла быть
вполне работоспособной.
Однако ситуация с разработкой нового законодательства сложилась таким образом,
что наряду с новыми законами, прогрессивными по своей сути, действовали
и старые, либо новые, но разработанные на основе иных концепций. Так, одновременно
с Законом РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", действовали законодательные
акты в области административно-территориального устройства, бюджетного
процесса, значительно нарушающие права местного самоуправления. Принятый
осенью того же года Закон РСФСР "О краевом (областном) Совете народных
депутатов и краевой (областной) администрации" практически сдублировал
круг полномочий и компетенцию Советов, определенную в Законе РСФСР "О местном
самоуправлении в РСФСР".
Попытка законодательно закрепить финансовую самостоятельность местного
самоуправления в принятом Верховным Советом РСФСР 15 апреля 1993 г. Законе
"Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных
фондов представительных и исполнительных органов государственной власти
республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных
округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного
самоуправления" не увенчалась успехом. Действующий и по сегодняшний день
закон практически игнорируется всеми органами власти.
Но вместе с тем Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и
местного хозяйства" и Закон Российской Федерации "О местном самоуправлении"
сыграли важнейшую роль в развитии начал местного самоуправления в нашей
стране. Они достаточно подробно разработали вопрос о финансово-экономических
предпосылках самостоятельности местного самоуправления, ввели понятие муниципальной
собственности, определили основные механизмы правовой защиты местного самоуправления.
Политическая обстановка в стране к осени 1993 г. разразилась конституционным
кризисом. В период с сентября-октября 1993 г. и до принятия новой Конституции
Российской Федерации нормативная и законодательная база сводилась к ряду
Указов Президента Российской Федерации. Принятие 12 декабря 1993 г. новой
Конституции разрешило ситуацию в пользу местного самоуправления и признало
объективную необходимость его существования и правовых гарантий на высшем
законодательном уровне.