|
|||
|
|||
|
В соответствии с осуществляемой в стране реформой местного управления на принципах самоуправления население муниципального образования получает право на самостоятельное решение вопросов местного значения.I. Общие принципы муниципальной организации
Реализация
населением конституционного права на местное самоуправление возможна либо
непосредственно, либо через создаваемые им органы местного самоуправления
и избираемых должностных лиц.
Оставляя за непосредственными формами прямого волеизъявления населения
(местный референдум, сход и т.п.) право на принятие решений по принципиальным,
наиболее существенным вопросам местного значения (на него могут быть вынесены
вопросы распоряжения муниципальной собственностью, строительства или приобретения
объектов муниципального хозяйства, планы и
программы развития муниципального
образования), необходимо признать, что регулярная, повседневная деятельность
по осуществлению местного самоуправления и, в частности, по управлению
муниципальным хозяйством, практически невозможна вне системы органов местного
самоуправления, наделенных определенной компетенцией, необходимой для осуществления
возложенных на них населением функций.
Статья 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации" дает следующее определение органов местного самоуправления:
"Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные
полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему
органов государственной власти".
Органы местного самоуправления решают две группы вопросов:
а) вопросы местного значения,
б) выполнение отдельных государственных полномочий.
Основным содержанием деятельности органов местного самоуправления является
решение вопросов местного значения. Фактически они определяют функции местного
самоуправления, его компетенцию.
Решение вопросов местного значения население осуществляет, как правило,
через создаваемые им органы местного самоуправления, путем делегирования
этим органам собственных прав, принадлежащей только населению компетенции.
Структура таких органов определяется населением самостоятельно. (Поскольку
органы местного самоуправления являются одним из элементов организации
управления в государстве, государство неизбежно опирается на них при решении
вопросов государственной политики. Главное в этом вопросе - не допустить,
чтобы взаимодействие органов государственной власти и органов местного
самоуправления в единых целях не превратилось в диктат "сверху - вниз",
в том числе и по вопросам, не нуждающимся в государственном регулировании.)
Органы
местного самоуправления создаются прежде всего в связи с делегированием
им части полномочий населения на решение вопросов местного значения, с
одновременным наделением соответствующей достаточной компетенцией.
Поэтому органы местного самоуправления можно классифицировать по:
- механизму делегирования полномочий;
- качеству делегированных полномочий;
- количеству делегированных полномочий.
Классификация по механизму делегирования полномочийКонституция России закрепляет только один из многих возможных принципов классификации: по способу их образования, механизму делегирования населением своих полномочий.
Уставом
муниципального образования может быть предусмотрено наличие выборного
должностного лица - главы муниципального образования, возглавляющего
деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального
образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления
(так, в Псковской области предусматривается выборная должность шерифа -
руководителя муниципальной милиции, возможны выборы управляющего муниципальным
хозяйством, муниципального казначея и т. д.).
Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного
самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов
местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.
Наряду с выборными должностными лицами в управлении муниципальным хозяйством,
как правило, принимают участие иные должностные лица, назначаемые или утверждаемые
в должности компетентным органом или должностным лицом и входящие в категорию
муниципальных служащих.
Классификация по качеству делегируемых полномочийКроме различного механизма делегирования полномочий (создания органов), необходимо классифицировать органы местного самоуправления по качеству делегируемых им полномочий. Такая классификация предусматривает наличие органов местного самоуправления, наделенных представительными, исполнительными и контрольными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом представительные и контрольные полномочия делегируются, как правило, одному органу (представительному), но население может создать и отдельный, специальный орган, наделенный контрольными полномочиями (контрольный комитет, счетная палата и т. п.).
Обязательным
выборным органом, обладающим правом представлять интересы населения и принимать
от его имени решения, действующие на территории муниципального образования,
является представительный орган местного самоуправления, состоящий из депутатов,
избираемых на основе всеобщего и прямого избирательного права при тайном
голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов
Российской Федерации.
Местное самоуправление - власть, наиболее приближенная к населению. Близость
определяется не столько ее местом в иерархической лестнице, сколько теми
функциями, которые она выполняет. Занимаясь вопросами местного значения,
она должна решать их в интересах населения. Поэтому муниципальное управление
предусматривает обязательное наличие представительных органов местного
самоуправления, за исключением случаев, когда их функции может выполнять
сход.
Закон определяет исключительное ведение представительных органов:
Виды нормативных актов, которые имеют право принимать органы местного самоуправления, перечисляются в уставе муниципального образования и в законах субъектов РФ. Обычно к ним относят: решения и постановления выборного органа или главы муниципального образования - по вопросам осуществления местного самоуправления; распоряжения и приказы - по вопросам внутренней организации деятельности органов местного самоуправления.
Действующее
федеральное законодательство не обусловливает обязательное создание в муниципальных
образованиях исполнительных органов местного самоуправления, предусматривая
возможность избрания главы муниципального образования и других выборных
должностных лиц, наделяемых при этом собственной компетенцией по решению
вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.
Кроме этого, в названном уставе помимо представительных органов и выборных
должностных лиц местного самоуправления могут быть предусмотрены и иные
органы и должностные лица местного самоуправления. Под этим, как правило,
и подразумевается создание органов, наделяемых компетенцией для исполнения
решений, принимаемых населением муниципального образования или его представительным
органом.
Говоря об общих принципах организации таких органов, Л. А. Велихов справедливо
отмечал следующее:
"К аппарату местного самоуправления, отвечающему своей цели, надлежит применять
следующие общие требования. Во-первых, он должен правильно и с достаточной
гибкостью отображать подлинные интересы и нужды местного сообщества; во-вторых,
он должен соответствовать принципу экономии средств и сил, т.е. при наименьших
затратах на его содержание, работать быстро, гладко и без излишних формальностей,
и, в-третьих, он должен выдвигать на исполнительные должности людей опытных
и ответственных, создавая для них наиболее благоприятную обстановку работы."
Полномочия представительного органа, а также компетенция исполнительных
органов местного самоуправления должны быть определены и закреплены в муниципальном(местном)
уставе.
Виды органов местного самоуправления:
представительные: Собрание представителей, Совет депутатов, Дума,
Хурал (Республика Тыва), муниципальный совет, муниципальное собрание, муниципалитет,
окружной сельский (поселковый) Комитет (Саратовская область);
исполнительные: местная администрация, волостная управа, исполком,
мэрия.
Конкретные названия органов местного самоуправления, а также глав муниципального
образования (глава администрации, председатель Совета, председатель исполкома,
мэр, городской голова, посадник и т. п.) и иных выборных должностных лиц
местного самоуправления и сроки их полномочий определяются, как правило,
соответствующим законодательством субъектов РФ. Однако в целом ряде субъектов
РФ (Вологодская обл., Воронежская обл., Новгородская обл. и др.) вопрос
наименования представительных и исполнительных органов местного самоуправления
отнесен к компетенции местного самоуправления и в каждом конкретном случае
определяется в уставе муниципального образования.
Классификация по количеству делегированных полномочийЕще одной возможной классификацией может быть разделение как выборных, так и создаваемых иным способом органов по объему, количеству делегируемых полномочий на общие и специальные (отраслевые) органы.
Таким
образом, делегирование полномочий населения приводит к созданию в
муниципальных образованиях целой системы взаимосвязанных органов местного
самоуправления с различной компетенцией, различающихся по механизму
их создания, качеству и количеству делегируемых им полномочий.
Однако можно выявить и систематизировать основные, наиболее распространенные
схемы построения таких структур.
В основных чертах муниципальные органы различных стран, за немногим исключением, обладают одним общим типом структуры. Л. А. Велихов отмечал: " С тех пор как швейцарские городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Цюрих и др.) окончательно отказались от практически невозможного в наше время решения муниципальных дел общинным сходом, этот основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме: 1) муниципальный избирательный корпус, как база, 2) вышедший из его лона распорядительный совет, 3) исполнительный орган, и 4) на верху этой пирамиды - должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя муниципальной коммуны. Начиная с 20-х гг. этот почти повсеместно распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в ряде стран Европы, где отказались, ради экономии и простоты конструкции, от особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единолично высшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя как распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном органе."II. Организационные модели муниципальных структур
Рассмотрим примерные модели организации местного самоуправления, которые могут быть использованы в качестве базовых при определении структуры органов местного самоуправления в каждом конкретном муниципальном образовании, с учетом социальной среды, условий функционирования муниципального хозяйства и исторических традиций.
Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы местной власти - представительного органа, исполнительного органа и высшего должностного лица местного самоуправления основываются на следующих основных вариантах распределения полномочий населения муниципального образования на решение вопросов местного значения:
Вариант 1: непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в различных пропорциях в компетенции представительного органа и выборного высшего должностного лица.
Вариант 2: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции представительного органа.
Вариант 3: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов либо созданием специального выборного контрольного органа).
Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, от объема и сложности решаемых населением вопросов местного значения.
Практический опыт позволяет выделить при этих вариантах следующие основные модели организации местного самоуправления:
Вариант 1Понятно, что осуществление местного самоуправления в крупном городе или территориальном муниципальном образовании (районе) с развитой социальной и технологической инфраструктурой, сложным комплексом муниципального хозяйства потребует наличия не только представительного органа, устанавливающего общие правила жизнедеятельности муниципального образования, но и достаточно самостоятельного оперативного управления и согласования всего комплекса муниципальных проблем, для осуществления которого и требуется непосредственное делегирование части полномочий населения соответствующему должностному лицу. Наделенный в результате прямых выборов населением соответствующей компетенцией глава муниципального образования получает право не только с большой степенью самостоятельности осуществлять муниципальное управление, но и оказывать значительное влияние на процесс согласования неизбежных общественных противоречий в рамках представительного органа.
Вариант 2Для небольших муниципальных образований (средних и малых городских, крупных сельских поселений) наиболее характерна следующая модель организации местного самоуправления. Все делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции коллегиального представительного органа, состоящего из депутатов, непосредственно избираемых населением.
а) высшим должностным лицом, избираемым для этой цели из состава коллегиального представительного органа (модель "совет - "слабый" мэр").
При этой модели высшее должностное лицо, как правило, является членом коллегиального представительного органа и председательствует на его заседаниях, руководит деятельностью исполнительных органов, согласуя вопросы назначения или освобождения муниципальных должностных лиц с представительным органом. Представительный орган, избирая высшее должностное лицо, сохраняет право решения кадровых назначений в исполнительных органах, утверждая и отклоняя все назначения и увольнения, а также осуществляя непосредственный контроль за деятельностью исполнительных органов;
б) членами коллегиального представительного органа (модель "городская комиссия/муниципалитет").
При
такой модели население избирает членов коллегиального органа (муниципалитета),
который является одновременно и представительным, и исполнительным органом
власти. При этом представительные полномочия реализуются непосредственно
коллегиальным органом. Одновременно каждый из членов коллегиального органа
реализует те или иные исполнительные полномочия, располагая для этого необходимым
административным аппаратом.
В этом случае возможно также наличие высшего должностного лица, избираемого
из числа членов коллегиального органа и наделяемого, как правило, только
представительскими функциями и не имеющего никаких дополнительных полномочий;
в) муниципальным должностным лицом, назначаемым представительным органом с учетом профессиональной подготовленности (модель "совет - управляющий").
При реализации этой модели коллегиальный орган состоит из членов, избираемых населением, и осуществляет все традиционные представительные полномочия. Муниципальное должностное лицо (управляющий) нанимается представительным органом на контрактной основе и осуществляет исполнительные полномочия: руководит всей структурой исполнительной власти, производит назначения и увольнения муниципальных служащих, будучи самостоятельным в управлении муниципальным хозяйством в пределах, установленных решениями представительного органа. Управляющий может быть освобожден от должности по решению представительного органа.
Для всех моделей второго варианта, характеризующихся превалирующим значением коллегиального органа, важным является обеспечение согласованности возможных различных общественных интересов. Это в наибольшей степени обеспечивается путем избрания членов коллегиального органа всем населением муниципального образования (с созданием одного или нескольких многомандатных округов).
Вариант 3Третий вариант наиболее характерен для малочисленных небольших муниципальных образований (как правило, сельских), где круг реально решаемых вопросов местного значения незначителен. При этом все непосредственно делегируемые населением представительные и исполнительные полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (старосты). Население оставляет за собой право решения наиболее принципиальных и важных вопросов местного значения, а также контрольные полномочия и реализует их посредством собраний (сходов) и местных референдумов. Избираемый населением глава муниципального образования осуществляет представительские функции, руководит исполнительным органом, периодически отчитывается о своей деятельности перед населением и может быть освобожден от должности решением, принятым населением муниципального образования на сходе или референдуме.
При
осуществлении этой модели возможен вариант избрания населением не одного,
а нескольких должностных лиц, наделяемых собственной компетенцией по реализации
исполнительных полномочий (так, наряду со старостой, может избираться казначей,
шериф и т.п.), либо формироваться периодически действующий орган (конференция),
реализующий контрольные полномочия.Перечислить и представить все современные
варианты структурной организации органов местного самоуправления вряд ли
представляется возможным, так как в каждом конкретном муниципальном
образовании разграничение компетенции между органами местного самоуправления
может быть осуществлено сугубо индивидуально, в целях наиболее эффективного
решения стоящих перед местным сообществом задач.
Говоря об организационных проблемах на муниципальном уровне, необходимо также затронуть дискуссию вокруг проблемы малых территориальных единиц местного самоуправления, которая сводится, как правило, к двум позициям:III. Проблемы муниципальной деятельности
Не
менее сложной проблемой является формирование финансово-экономической
базы, способной обеспечить реальную самостоятельность органов местного
самоуправления.
В течение прошедшего года были решены многие принципиальные вопросы по
распределению собственности между разными уровнями власти. Законодательно
признан и интенсивно развивается новый для нашей страны вид собственности
- муниципальный, составляющий экономическую основу общих интересов населения,
проживающего в конкретных городских и сельских поселениях.
В то же время до настоящего времени законодательно не закреплены за местными
бюджетами помимо части общегосударственных налоговых поступлений собственные
доходные источники на базе налогов с физических лиц, налогов на собственность,
земельных платежей, местных налогов и сборов. Средства, полученные на местах
от местных налогов и сборов, установленных федеральным законодательством,
поступают в распоряжение вышестоящих органов, которые потом часть этих
средств (около 25-30%) возвращают местам. Такое регулирование финансов
снижает заинтересованность местного самоуправления в налогах. В то же время,
местные налоги и сборы, устанавливаемые самими органами местного самоуправления,
дают лишь около 3% от доходной части местных бюджетов.
Диктат субъектов Федерации в распределении территориальных доходов приводит
к сокращению доходных возможностей местных бюджетов, а это означает, что
фактически сокращаются возможности финансирования социально-коммунальной
сферы, при этом одновременно осуществляется передача местным властям ее
некогда ведомственных объектов.
Большие сложности в формировании муниципальной собственности вызывает отсутствие
законодательного закрепления права местных сообществ и их органов самостоятельно
распоряжаться муниципальной собственностью, включая земельные, лесные,
водные и другие природные ресурсы. Формирование муниципальной собственности
идет с большим трудом. Органы власти субъектов Федерации передают муниципальным
образованиям нерентабельные предприятия, а у местного самоуправления нет
средств для их модернизации и поддержки. Не прекратилась практика незаконного
изъятия некоторых муниципальных предприятий и учреждений и передача их
в областное, краевое, республиканское подчинение. Все эти процессы требуют
законодательного регулирования.
Наряду с организационными и финансово-экономическими условиями, реальное
функционирование местного самоуправления зависит от реализации предусмотренных
статьей 133 Конституцией Российской Федерации права на судебную защиту
и запрета на ограничение прав местного самоуправления, установленных законодательством.
Носителями, субъектами права на судебную защиту, исходя из смысла статьи
46 и статьи 133 Конституции РФ, могут выступать и органы местного самоуправления,
и непосредственно граждане России. Прич.м защита нарушенных прав и законных
интересов местного самоуправления для органов местного самоуправления как
органов, которым доверено народом осуществление публичной власти, является
не только их правом, но и конституционной обязанностью. Граждане Российской
Федерации при защите своих прав на местное самоуправление могут воспользоваться
как нормами Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления...", так и процессуальными гарантиями, предоставляемыми
Законом РФ "Об обжаловании неправомерных действий...", основные положения
которого включены в Гражданский процессуальный кодекс. За недолгий период
времени, прошедший с вступления в действие Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации",
накоплена значительная судебная практика при разрешении споров, возникших
в формирующейся российской системе муниципального права.
К сожалению, органы местного самоуправления в настоящее время лишены права
прямого обращения в Конституционный Суд, в то время, как процесс становления
местного самоуправления неизбежно сопровождается многочисленными конфликтами,
проистекающими именно из различного понимания и толкования конституционных
норм по вопросам организации и деятельности местного самоуправления. В
такой ситуации правовой конфликт, который мог бы быть оперативно разрешен
в судебном порядке Конституционным Судом, приобретает гипертрофированные
формы противостояния сторонников той или иной правовой позиции, приводит
к неконструктивной политизации конфликта.
Решение этой проблемы требует корректировки Конституции РФ, или, как минимум,
соответствующего федерального конституционного закона. Для того, чтобы
это стало возможным, для того, чтобы политическое значение местного самоуправления
позволяло оказывать реальное влияние на пути дальнейшего развития государства,
необходимо включение в деятельность органов местного самоуправления
не отдельных представителей, а широких слоев населения России.